從“雙百行動”看混合所有制改革前景

　　近日，國務院、國資委內部下發了《國企改革“雙百行動”工作方案》，選取了百家中央企業和百家地方國有企業作為試點，要求入選企業在今年9月底前上報綜合改革方案，為國資委從“管資產”向“管資本”積累試點經驗。十八大后，中國國有企業改革的一個核心思路，就是政府對國有企業的監管從“管人、管事、管資產”為主向管資本為主轉變，再次從改革國有企業的所有權與經營權關系入手，力圖增加國企經營的活力和效率。

　　在國有企業混合所有制改革的頂層設計上，國務院明確了國資委“專司國有資產監管，不再行使社會公共管理職能”，同時在近日明確了財政部為國有金融資本的出資人。此外還借鑒新加坡的“淡馬錫”模式，成立了國有資本投資、運營公司和一些國有或國有控股基金。可以說，該設計將國資委從政府部門的身份中解脫出來，成為資本監管者的角色，這為國企的混合所有制改革掃清了道路：無論國有資本還是民間資本，只要能保值增值就是好資本。

　　但是，混合所有制改革的推進也面臨挑戰，主要原因在于國有資本與民間資本在實際運行上仍然沒有實現完全的平等。這種不平等給混合所有制改革的推進帶來了四個主要風險。而根據目前國企改革“雙百行動”的初步計劃來看，大部分風險得到了較好的事先規避，但也有些風險還需要在實踐中進一步探索化解。

　　混合所有制改革推進的風險之一，是國企改革需求與民間資本參與意愿之間存在錯配和扭曲。規模較大、資質較好的國有企業很少面對資本短缺的約束，它們可以很好的利用銀行貸款或者發放信用債券的渠道獲得資本支持，對于引入外部資本缺乏激勵。規模小、資質差的國企反而對引入民間資本具有一定的積極性，但是民間資本的激勵并不足。尤其在經濟落后、營商環境較差的地區，民營企業有過被“關門打狗”的教訓，對于入股或持股國有企業較為謹慎，而這些地區的國企改革需求卻更迫切。

　　混合所有制改革推進的風險之二，是一些民營資本也有“俘獲”國有主體的激勵。中國的民營企業家對于獲得一些行政標簽具有很大的熱情。通過入股國有企業，或者使得國有資本的運營人參與到本公司的經營中，也或多或少的可以讓自己戴上“紅帽子”。市場經濟要以市場競爭為主，而民營企業對于國有身份的利用，可能讓它們偏向于“紅帽子”大小的競爭、而非競爭品牌和質量好壞的競爭，這對于良好有序的市場競爭具有一定的破壞性，也背離了國企改革的初衷。

　　混合所有制改革推進的風險之三，是國有資本和民間資本相互流動的成本高低不同。混合所有制改革的本意，是實現國有資本和民營資本的雙向流動，以促進資本流動效率的提高。但是國有企業往往具有一定的行政壟斷地位，當民間資本試圖持股好的國有企業時，資本流動的成本較大。而相反，當國有企業要求持股民營企業時，民營企業可能對于國有身份有著更多的考慮，從而造成民營企業較難拒絕國有企業資本混合的要求，使得國有資本的流動成本較低。

　　混合所有制改革推進的風險之四，是一直討論的國有資產流失和監管套利問題。以在疫苗事件中暴露出的“轉制”問題為例，長生生物公司在從國有身份向私有身份轉變過程當中不僅侵蝕了國有資產，還滋生了大量的腐敗。在原有國有企業改革框架下，即便是以較低的價格獲得國有資產，長生生物的運營人仍然需要籌集大量的資金首先進行私有化。但在混合所有制的安排下，國有資本可以直接流入到私營企業中，這就給監管套利帶來了空間。比如長生生物的運行人可以讓國有設備或專利直接流入到自己的“殼”公司，從而避免了復雜的私有化步驟。

　　本輪國資委發起的國企改革“雙百行動”對于混合所有制改革做了通盤的考慮，對上述討論到的風險做出了針對性的制度安排。

　　比如針對風險一，本輪“雙百行動”將財務指標差、社會信譽不高的國企剔除了入選名單。根據報道，國有企業參與的熱情很高，各省上報的地方性國有企業都有五六家，而入選的是代表性強和發展潛力較大的企業。再比如針對風險三，現有混合所有制改革仍然集中于國有企業的改革本身，力圖使得國有資本使用效率提高的同時，使得民營資本獲得更多機會。沒有貿然允許國有資本向民間市場進行流動。

　　再比如針對風險四，在使得國有企業職業經理人收入水平更加市場化的同時，國資委主任明確表示要堅決杜絕借混改之機進行利益輸送、中飽私囊的行為。具體安排有強化國有資產損失工作責任追究、加強企業職工民主監督，以及實施信息公開加強社會監督。此外還頒布了《企業國有資產交易監督管理辦法》，以遏制資本流動時出現的腐敗行為。

　　從本輪國企改革“雙百行動”透露出的信號，可以看到國企改革為做大做強國有企業、提高國有資本經營效率、使得民間資本獲得雙贏方面做了許多成熟而全面的考量，國企改革“1+N”政策體系也愈加變得完善。可以看到，混合所有制改革不僅是未來幾年國有企業改革的重點，也是深化中國經濟內部改革開放的核心戰略。

　　但是改革永遠不是一蹴而就，當前的混合所有制改革的思路和實踐仍然有精進的空間。混合所有制改革應當站在更高的戰略視角，和中國經濟發展模式的多方面問題聯系起來。比如，混合所有制改革應明確提出改善國有資本和民間資本平等性的方法；比如，混合所有制改革應當和降低國有企業金融杠桿、緩釋地方政府隱性債務通盤考慮；再比如，混合所有制應當與改革以投資為主的宏觀經濟模式相聯系。這些更深層次的經濟問題還沒有明確的預先埋伏在當下的國有企業改革當中，也不得不說是一種缺陷。

　　最后，混合所有制改革也必然帶來市場上的企業股份的多元化，也使得市場主體的產權安排更加復雜化，這對于市場經濟運行到底會產生何種效果，甚至在經濟理論層面也是一個重大的空白。

　　無論如何，國有企業改革的頂層設計已經進入收尾階段，未來將通過更多的實際案例來積累經驗和教訓。國有企業的混合所有制改革雖然具有一定的不確定性，但是從制度安排上也體現出了創新性和靈活性，相信這項改革能讓中國的市場經濟走出自己的特色并取得良好的效果。

　　作者為中國奧地利經濟學50人論壇研究助理

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