個稅改革將邁出關鍵一步

此次個稅改革影響深遠

　　中國經濟時報：能否就此次全國人大常委會的個人所得稅法修正草案作總體性評價？

　　張斌：此次提請審議的個人所得稅法修正草案是我國個稅模式的重大調整，邁出了綜合與分類相結合改革的關鍵一步。

　　岳希明：此次個稅改革，其影響是多方面的，且某些影響是深遠的。例如，將工資薪金、勞務報酬、稿酬以及特許權使用費所得等勞動收入合并在一起，實行綜合課征，對于糾正之前因收入來源不同所導致的稅負不公，具有顯著的作用。此次個稅改革，對于提供稅收征管水平具有非常重要的促進作用。

　　應重點關注個稅改革六方面內容

　　中國經濟時報：社會公眾給予積極肯定的同時，請問從專業角度，此次個人所得稅法修正草案有哪些亟待解決的問題？

　　張斌：就此次改革而言，社會公眾之所以對修正案草案的部分內容有較大爭論，其根本原因在于社會各界沒有在一個具有共識的整體稅制改革框架下討論個稅改革問題。稅制改革是一個系統工程，為了平衡各方利益，需要在總體改革方向和目標明確前提下制訂各稅種改革相互協調推進的一攬子方案，即使分步驟實施，也應使社會公眾，尤其是人大代表在稅制改革方向和個人所得稅、增值稅改革目標定位方面首先達成基本共識。

　　中國經濟時報：圍繞個人所得稅改革目前也存在著很多爭論，請問焦點集中在哪些方面？

　　張斌：我們要在厘清產生這些爭論背后原因的基礎上努力尋求最大共識，應該關注如下六方面內容。

　　公平和效率的權衡，如資本所得項目是否要納入綜合所得范圍適用超額累進稅率；面對國際稅收競爭，我國最高邊際稅率是否要下調？對勞務報酬、稿酬所得較高的群體此次調整很可能導致稅負增加，這是否有利于鼓勵創新等。這些爭論的背后是對公平和效率重要性認識的差異。

　　對個稅改革是否公平的評價，是僅就繳納個稅的群體內部談個稅稅負分配的公平還是把個稅改革放在包括增值稅稅負在內的整體稅負公平的層面談此次稅制改革對全國范圍內收入分配的影響。如果財政能夠承受的減稅總量是一定的，從降低基尼系數的目標出發究竟應該減增值稅還是個人所得稅？

　　是否要把征管因素和征納成本納入稅制改革的設計中，如果在稅法中規定一個很高的稅率但實際征不到多少稅，由此導致名義稅負和實際稅負嚴重背離，還不如降低稅率提高稅法遵從度更有利于實現包括調節收入分配在內的政策目標；再如，與其引入很復雜的專項扣除項目導致征納成本很高且漏洞很多，還不如簡化稅制，照顧特定群體的目標通過財政支出政策實現可能更有效率。

　　對中國個人所得稅目標定位的認識，目前世界上主要有大綜合模式、綜合分類模式、區分勞動和資本所得的二元模式和以俄羅斯等轉軌為代表的單一稅模式。中國現階段的改革具有顯著的二元模式特征，但這是在現行征管條件下推出綜合和分類相結合稅制的初始狀態還是長期穩定的狀態？在此次修訂后下一步的改革方向是否要根據征管條件逐步將更多的經常性資本所得納入綜合計征范圍？

　　目前提高標準扣除和增加專項附加扣除都屬于稅基扣除，而稅基扣除會使高收入者減稅效應更大。是否可以考慮采取稅額抵免或者限制最高扣除額的方式進行緩解。

　　沒有綜合所得的納稅人是否也能享受專項附加扣除？如果把專項附加扣除帶來的減稅視為一種稅式支出，那么是否應該對不繳納個稅的群體給予相同額度的財政補貼？

　　應當再思考“綜合與分類相結合”

　　中國經濟時報：此次個稅改革亮點之一是邁出了綜合與分類相結合改革的關鍵一步，請問如何評價？

　　馬珺：個稅改革旨在以“綜合與分類相結合”的模式取代當前的分類制個人所得稅，然而究竟將“綜合”與“分類”模式結合到什么程度，官方一直沒有定論。

　　從理論上并結合各國實踐，根據結合程度的不同，無非有以下幾種可能：大綜合、資本與勞動所得區別課征的“二元制”以及分類課征三種基本模式。本次修訂草案將勞動所得綜合課征，其他所得仍然分類課征，看似以“二元制”作為個稅改革的目標模式。

　　實行“二元制”個人所得稅必將面對的一個技術問題，是如何嚴格區分勞動所得與資本所得，在這方面修訂草案在若干重要的細節問題上顯然不夠清晰。其中特別典型的例子，是“經營所得”中勞動所得和資本所得的合理劃分，包含現行稅法中的“個體工商戶的生產、經營所得”和“對企事業單位的承包經營、承租經營所得”，但不限于此。此外，特許權使用費所得性質的界定仍有分歧。

　　綜合與分類相結合到底意味著什么，應該再思考。美國歷史上大綜合的經驗不值得學，中國個稅改革應多參考俄羅斯和香港的經驗，盡量簡化稅制，降低最高邊際稅率，以避免各種繁復的、貌似公平而實際上并不公平的安排。

　　此次個稅改革對收入分配的影響有限

　　中國經濟時報：目前我國收入分配差距越來越大，而個稅恰恰具有調節收入分配的功能，請問此次個稅改革對縮小收入分配具有哪些積極作用？

　　岳希明：從收入分配的角度評價，此次個稅改革對收入分配的影響有限。

　　首先，此次個稅改革不會明顯地增強我國個人所得稅縮小居民收入差距的效應，不僅如此，如果此次個稅改革最終導致個稅收入下降的話，目前我國個人所得稅緩解居民收入差距的效應，會因此次個稅改革而減弱。我的相關研究顯示，與發達相比，目前我國個稅的累進性非常強，即我國個稅稅負較發達更傾向于高收入人口。但是，因我國個稅納稅人僅為從業人員和全國人口的極少一部分，因此個稅平稅率(個稅總額占居民收入總額的比重)非常低，最終導致我國個人所得稅縮小居民收入差距的作用十分有限。

　　在考慮當前我國個人所得稅時一個最需要重視的因素是我國個稅規模十分小，這一點與發達與部分發展中相比都是如此，這是制約我國個人所得稅收入分配效應的最主要因素。從這個角度來講，任何減少個稅納稅人數和任何降低個人所得稅稅收收入的個稅改革，在我國目前的情況下，都是不可取的。

　　其次，從社會公正和稅收的收入分配效應角度考察個人所得稅和個人所得稅改革，需要避免就個稅而論個稅的做法，這也是當前關于個稅改革討論中最常見的，正確的做法應當是將個稅作為稅收收入的一種，從稅收結構的角度來評價個稅。從稅制結構及其收入分配和社會公正效應來說，我國個稅的弊端是十分明顯的，那就是我國個稅規模太小。眾所周知，雖然同為政府籌集財政支出的手段，但不同的稅種，其公正性和收入分配效應截然不同，增值稅等商品課稅是基于居民消費行為的課稅，因收入的邊際消費傾向遞減，致使消費稅為累退性稅收，即收入越低的人，其收入中負擔稅負的比重也越高，因此消費稅有失社會公平，同時具有擴大收入差距的效應。相反，個人所得稅從設計上即為累進性稅收，也就是收入越高的人，稅率也越高，因此是公正的，對收入差距具有顯著的緩解作用。一國稅制的公平性和累進性如何，完全取決于稅收收入中商品課稅和個人所得課稅所占比重的相對大小，商品課稅比重越大(個人所得稅比重隨之降低)，整個稅制越傾向于累退性，或者累退性越強，同時也越不公正。具體到我國稅制，我國的稅收收入以商品課稅為主，個人所得稅占比極低，因此我國整個稅制是累退的，違反公正性的，不利于低收入人口的。這一點在我們的實證研究中已經得到充分證明。為了糾正我國整個稅制的累退性，減弱其不公正性，唯一的做法就是增加個人所得稅的比重，相應地降低間接稅的比重。這一點雖然早已被政府定為我國稅收改革的方向，但實際上并沒有太大的起色。不僅如此，每次個稅改革均以提高費用扣除為主要內容，其直接結果為減少個人所得稅，從而弱化本來就不強的個人所得稅的收入分配效應。

　　回到本次個人所得稅改革，本次改革對個稅收入分配效應和公平效應的影響，主要取決于個稅收入的變化。稅改的措施中，減稅因素，如費用扣除提高；增稅因素，如由單一課征改為綜合課征參半，稅收收入最終會增加還是減少不得而知，即使是增加，預期也不會增加太多，對當前我國稅制的累退性和不公正性改善有限。

　　中國經濟時報：雖然全國人大常委會對個人所得稅法修正案草案公開征求意見已截止，在開門立法的原則下，從學者專業的角度有哪些建設性意見？

　　盡可能簡化

　　馬珺：“寬稅基、簡稅制、低稅率、嚴征管”是公認的稅制改革原則，而從中國個稅修訂草案的思路來看，個稅改革可能走向一條復雜化之路。

　　將此前分類課征的工薪所得、勞務報酬所得、稿酬所得和特許權使用費所得綜合課征，配合以怎樣的費用扣除才合理？大多數實行綜合課征的應用如下公式計算稅基，即應稅所得=毛收入-個人免稅收入-標準扣除或分項扣除(二者任選其一)。美國稅改將個人免稅收入與標準扣除合并，取消了眾多復雜的分項扣除，這些措施使稅制更加簡化。中國個稅修訂草案中基本費用減除額(類似于標準扣除)和附加專項扣除(類似于分項扣除)并存，盡管附加專項扣除的項目不算多，但考慮到未來立法中必然補充更多的稅法和征管細節，納稅人不管處于哪個稅率等級，都涉及附加專項扣除的計算，不能說不繁復。稅基扣除的口子一打開，未來一定會有更多的扣除要求將被提出來，照此改革思路走下去，中國的個人所得稅只能越來越復雜。

　　從簡化稅制的角度，建議應避免基本費用減除與專項附加減除二者同時實施，改為由納稅人根據自身情況任選；在此基礎上，重新審定基本費用減除標準及相關調整機制，并鼓勵大多數人選擇之。一是要更精確地核算基本費用減除的數額，使其能夠同時涵蓋納稅人基本生計費用和取得收入所需的成本費用兩部分，并更名為標準扣除。二是要對各項附加扣除的歸屬進行重新認定，至少有以下四種方式可選：并入標準扣除、繼續保留、以應納稅額抵免的形式、以社會保障支出形式體現。

　　對各項附加專項重新審視

　　馬珺：附加專項扣除的本意，是要在同等收入的條件下區分納稅人的不同生活境況，比如撫養/贍養人口、身體健康狀態以及高房價壓力下群眾反響較為強烈的住房支出壓力的不同。政府出發點是好的，但效果未必如愿。

　　現有研究表明，基于稅收“公平”而可考慮的政策工具中，稅基扣除并不是最有效率、最公平、最有針對性和最簡便的選擇。由于在當前的中國，個稅納稅人只占現有勞動人口的少數，因此，若采取稅基扣除的方式，則絕大多數的勞動人口將被排除在受益范圍之外，而這些被排除的人口恰恰又是最沉默、最缺乏影響力的大多數，顯然有違稅收公平的政策訴求。

　　從征管和遵從便利的角度，稅基扣除也有其劣勢，以子女教育培訓為例，實施這項稅收優惠，并不能強制納稅人將節約的稅款用于子女教育，比較之下，改為子女撫養抵免更可行。美國新稅法下，給予每個17歲以下受撫養人每年2000美元稅額抵免，應納稅額小于2000美元的，其差額以最高1400美元為限退還納稅人，是一種負所得稅措施，其受益范圍要比稅基扣除大得多，也公平得多。

　　因此，建議對修訂草案中各項附加專項重新審視，在與其他政策工具相比較的基礎上，再行取舍。建議盡量少采用附加專項扣除，而選擇通過基本費用減除和稅率的變化來體現，配合對低收入人群的相關財政補助或負所得稅措施。如果政策目標定位于普惠性的生計支出補貼，最好在基本費用減除額和稅率、稅級的變動上來體現，并考慮基本費用扣除額的適宜數量是多少；若政策目標定位于對低收入者的優惠措施，則以財政補貼或負所得稅的方式實現更好。

　　稿酬所得課稅問題應引起重視

　　馬珺：稿酬是對作者付出體力和腦力勞動的回報，是作者收入的來源之一，無論個稅采取哪種模式課征，“綜合”到什么程度，都應當計入稅基，這沒有問題。作為納稅人的收入來源，把稿酬與其他所得(如工薪所得)等同視之是國際慣例，也沒有問題。這次修訂草案的問題在哪里呢？

　　最大的問題，是沒有考慮稿酬所得在中國的特殊境況，即中國稿酬長期畸低。其水平之低，不僅無法與國際同行的稿酬標準相提并論，即使是與國內其他行業的同等勞動付出相比，其收入標準也無法同日而語。譯作稿酬就更加可憐，《哈利·波特》系列的譯者、著名翻譯家馬愛農在上一次個稅改革中就曾算過一筆賬，要取得與其他行業同等的月薪，翻譯作者差不多要付出一年的勞動。作者稿酬畸低的問題不是由稅制導致的，但稅制將稿酬收入納入綜合計征時，卻不能不考慮這一現狀。

　　稿酬所得的影響群體并不僅僅涉及作家群體，更重要的是，它對廣義上創意產業從業人員以及上述方面的愛好者，都將產生廣泛影響。這些人無疑是社會上思想最活躍、最有創新力的人群。建議對修訂草案中稿酬所得的計稅方式的政策后果，及其對創新驅動、人才強國戰略的長期影響，應給予必要的重視。

　　稅收法定原則應當落實

　　馬珺：在這次修訂草案出臺之后，參加審議的委員、學界以及廣大百姓，都認為草案的線條太粗了，很多基本的細節問題沒有關注到，比如有的委員提到草案對不同收入人群的影響，這屬于一項稅改草案提交審議應該提供的最基本的信息要求，然而大家沒有看到。

　　個人所得稅未來將作為中國的主體稅種來建設，這樣一個涉及每個人切身利益的重要稅種立法修訂，應當成為落實稅收法定原則的實驗場，走公開立法、透明立法、民主立法的道路。建議公開相關的稅收數據，以保證此次立法修訂結果的科學性、公正性和嚴肅性。

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