多管齊下 改變地方政府隱性債務的形成機制關鍵是建立權責清晰的央地財政關系

　　日前財政部部長劉昆在《求是》雜志撰文表示，雖然當前地方政府債務風險總體可控，但有的地方繼續違法違規變相舉債，風險隱患不容忽視。他指出，要著力防控地方政府隱性債務風險。一方面，堅決遏制隱性債務增量；另一方面，積極穩妥化解存量隱性債務。

　　地方政府以PPP、政府投資基金、政府購買服務等名義，或者通過違規融資、違規擔保以及其他隱蔽方式變相舉債，其原因是復雜和多方面的。既有政府職能轉變不力、株守原來的政績觀等方面的因素，也有相關制度不完善、財政硬約束沒有建立的因素，此外地方政府的財權事權不相匹配也是重要原因，地方政府隱性債務增多與其沉重的財政壓力是互為表里的問題。所以解決地方政府隱性債務問題需要從多角度去入手，更需要建立起完善的財政制度和監督管理制度。

　　長期以來，由于制度約束不力等因素，地方政府投資范圍過寬，其中用于公共產品和服務的支出剛性增長，擠壓預算內用于投資建設的資金規模。另一方面，在政績考核和經濟利益等因素的驅使下，地方政府往往選擇通過制度外和預算外的渠道來籌集資金，用以維系其超越財力的城市基礎設施建設，這催生了大量不合法合規的融資平臺，近年來這些平臺已經得到了大幅度的清理。為了防范快速攀升的地方債風險，中央政府采取一系列“堵疏結合、以堵為主”的治理舉措，但這項債務清理工程依然遠遠沒有徹底完結。

　　由于地方政府往往處于入不敷出的狀態，所以，雖然規則明確禁止胡亂舉債，但變相舉債的“潛規則”成為了現實中的常見現象。同時道德風險問題也很突出，一些地方政府甚至形成了只管借不管還的借債型發展觀，進行涸澤而漁的短期行為，把問題留給后任政府，或者拋給中央政府去解決，造成隱性的債務風險不斷積攢。

　　加強隱性債務風險防范工作是未來的重大挑戰。地方政府均應嚴格遵守預算法，超出合法政府債務范疇的債務都構成風險隱患，這是地方政府應當樹立的重要意識。應當從制度建設入手，改變地方政府債務的預算軟約束狀態，同時讓地方政府端正思想，不要產生中央政府將會為債務兜底的錯誤想法。對于出現違約的地方債，應當采取市場化、法治化的處理方式，兼顧債權人和債務人的權益，并嚴格禁止地方政府把債務負擔轉移到其他實體頭上。

　　一方面要控制潛在的金融風險，另一方面要積極培育未來的增長潛力。7月召開的國務院常務會議表示，積極財政政策要更加積極。地方政府債務應主要應用于基礎設施建設、教育醫療等公共服務提供、扶貧攻堅、農田水利等領域，以突破結構性瓶頸，培育未來增長潛力，夯實發展后勁。而地方舉債進行政績工程、形象工程建設的行為，應當厲行禁止。在地方資金的使用上，應當鼓勵和教育地方政府處理好當前發展需要和長遠考慮之間的關系，通過科學的規劃讓資金發揮出最大的發展效益。

　　同時必須看到地方變相舉債泛濫的另一面是其所面臨的財政壓力，所以在堵住變相舉債的“后門”的同時，也應當擴大地方政府合法舉債的“前門”，通過建立規范的制度來鼓勵地方政府以合法合規方式舉債，包括發行專項債券等，并通過加大對變相舉債的懲罰來改變地方政府的激勵機制，使之更愿意通過正當方式舉債。另一方面要鼓勵地方政府與社會資本合作，將公共部門與私人部門的資源集中起來推動地方的發展。此外要推動地方債務公開透明，編制綜合全面的政府會計報告，所有地方債項目都要實現可溯源性和可追查性，絕不容許任何不負責任的舉債行為。

　　進一步清理地方債務是當前最重要的去杠桿工作之一。為了走出以前的治理困局，改變“上有政策、下有對策”的尷尬局面，長遠來看最重要的是繼續推動財政稅收體制改革，把分稅制改革沒有完成的任務繼續推向深入，建立起權責清晰的央地財政關系，以徹底改變地方隱性債務風險背后的形成機制。

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