詳解政府工作報告積極財政政策三大看點

　　2019年，我國發展面臨的環境更復雜更嚴峻，可以預料和難以預料的風險挑戰更多更大，要做好打硬仗的充分準備。對此，國務院總理李克強在十三屆全國人大二次會上指出，要繼續實施積極的財政政策和穩健的貨幣政策，確保經濟運行在合理區間。筆者認為，今年的政府工作報告中積極的財政政策主要有以下三大看點。

　　一是赤字率相對溫和。報告指出，2019年我國財政赤字率擬按2.8%安排，絕對數值為2.76萬億元，其中，中央財政赤字1.83萬億元，地方財政赤字9300億元。相對而言，這一數字低于3%的社會預期。

　　筆者認為，這可能有以下幾個方面原因。一是各方面已達成了2019年將是一個風險之年的共識，因此政策上既要為看得到的風險做好準備，也要為那些看不到的風險留下空間。赤字率低于3%，一方面可以向全社會傳達政府對于大局“成竹在胸”地穩穩掌控，主動為不確定性較大的2019年注入適當的確定性，從而達到穩定情緒、明確預期的目的；另一方面也為那些未及預料的風險留下政策余地，一旦真有變化發生，政府手中還有足夠的“余糧”。二是與我國赤字率的口徑有關，我國現行赤字率是按一般公共預算收支作為基數計算，表明的是政府常規收支之間的缺口。但我國財政是“四本賬”，在一般公共預算之外還有政府性基金預算、社保預算和國有資本經營預算，其中政府性基金預算中，地方政府有一大塊可用財力。報告中提到，今年將安排的地方政府專項債券為2.15萬億元，即為其中之一。換言之，“積極的財政政策要加力提效”并不只體現在赤字率上，而需要更加綜合全面地看待。

　　二是減稅降費力度出乎社會預期。

　　報告指出，將制造業等行業現行16%的稅率降至13%，將交通運輸業、建筑業等行業現行10%的稅率降至9%，保持6%一檔的稅率不變。這樣，以后我國增值稅的稅率就將是13%、9%、6%三檔。以前我國增值稅的普遍稅率是17%，低稅率是13%，也就是說，這次改革后我國增值稅普通稅率的水平相當于以前的低稅率。如果再從另一組數字來看，就可以進一步了解其含義。2018年，我國增值稅的稅收共61529億元，相當于一個百分點對應著3845億元的稅收收入。下調三個百分點，僅此一項就相當于減稅11536億元。

　　但數量還只是減稅降費效應的一個方面，我們在此前的研究中曾多次指出，隨著國內外經濟形勢的變化，減稅降費正在進入2.0版本，相對于1.0版本，要從數量到質量，更加看重稅收制度的完善和優化，以創造更加“公平、中性、較低稅率”的大環境，這樣才能提升我國的營商環境的質量與水平，從而為廣大市場主體創造更好的生產經營環境。政府工作報告中關于增值稅的改革內容，正是向這個方向上邁出重要一步。

　　在報告中，對以前各方面談論得比較多的增值稅稅率從“三檔并兩檔”，報告并沒有完全體現。但筆者認為，這恰好表明了政府力圖向全社會傳遞出減稅降費的完整信號。一般而言，兩檔增值稅的標準結構就是“普通稅率+低稅率”，即取消6%這一檔而保留13%、9%這兩檔。這就意味著營改增之后主要適用6%征收率的服務業，稅率要調高到9%，即使通過增加抵扣項之類的措施把實質性負擔降下來，但名義稅率仍然上升了，這就與本次政府工作報告努力傳達的“大規模減稅降費”的政策信號相沖突。在這種情況下，維持6%的這一檔稅率，不急于將其歸于兩檔，以后再待機而動，應當說是一個十分冷靜明智的選擇。

　　除了增值稅率大幅降低之外，今年還將明顯降低企業社保繳費負擔。具體而言，是將現在城鎮職工基本養老保險單位繳費比例下調至16%。2018年，我國的城鎮職工基本養老保險收入共計50144億元，以多數地區19%的養老費率框算，每個百分點對應的收入是2639億元，下調三個百分點最多可減少養老保險支出7917億元。這當然也是實實在在地降低了企業負擔。相對于學界此前的研究，我國現行的社保費率為39.25%，因此，這次社保降費率力度雖然不小，但仍然屬于階段性成果，未來還有下調空間。

　　報告指出“將繼續執行階段性降低失業和工傷保險費率政策”，也表明了社保降費未來還有空間。筆者認為，這一點很可能是需要在社保降費率和社保制度“大改”方面尋求一個暫時的平衡點。目前，我國社保的基本格局仍然是以省級統籌為主，數萬億元的社保收入尚不能匯入全國性的資金池中，這種“九龍治水”的格局在相當大的程度上束縛住了社保降費率的手腳。本著“先立后破、不立不破”的原則，今年先將基本養老保險的費率下調三個百分點，以后再加快推進我國社保制度走向全國統籌，同時再逐步下調費率。筆者以為，可以給出一個改革時間表來，以形成明確的社會預期。我們看到，政府工作報告中已給出了對應的解決方案，即加快推進養老保險省級統籌改革，繼續提高企業職工基本養老保險基金中央調劑比例、劃轉部分國有資本充實社保基金。這是基于我國社保的現實情況而作出的理性選擇。

　　今年政府工作報告拿出的減稅降費紅包十分“有料”，令社會驚喜。僅增值稅和社保兩項，合計的減稅效果基本達到了報告中“2019年減稅2萬億元”的目標。如果我們把眼光放得長一些，結合去年將企業研發費用加計扣除比例提高到75%的政策并由科技型中小企業擴大至所有企業、降低1585個稅目的進口關稅、提高部分現行貨物的出口退稅率等政策，加之今年1月9日的國務院常務會議推出大幅放寬可享受所得稅優惠的小型微利企業標準的政策，將增值稅起征點由月銷售額3萬元提到10萬元，以及今年以來31個省區市全部頂格減征“六稅兩費”的情況，那么預計2019年實際減稅效果很有可能超出2萬億元。這與過去三年每年1萬億元的減稅降費規模相比，整整翻了一倍。當然更重要的是稅收制度的優化、企業成本實實在在的降低與企業家信心的有力提振。

　　三是房地產稅立法有望加快。大規模減稅降費的另一方面，是2019年各級財政將面臨巨大的收支壓力，地方財政尤甚。報告指出，要“健全地方稅體系，穩步推進房地產稅立法”。與去年政府工作報告中“穩妥推進房地產稅立法”的表述相比，一字之差，含義迥異。這表明，各方面討論了長達十幾年的房地產稅，今年可能將會進入立法程序。自2016年實施供給側結構性改革以來，我國房地產市場進入了新一輪的宏觀調控周期。這幾年的商品房存量庫存已經顯著下降，房地產價格目前處于比較穩定的時期，這都為房地產稅的出臺創造了良好的外部條件。更重要的是，目前各方面對“房子是用來住的，不是用來炒的”這一觀念已經深入人心，這也為出臺房地產稅提供了相對較好的輿論環境。只要宏觀經濟的大環境不發生重大變化，房地產稅在各方面的綜合努力下，有望于今年邁出實質性步伐，完成十幾年的漫漫“長征”。

　　總之，今年政府工作報告以非凡的決心、準確的數字、扎實的行動向全社會傳遞出了明確的信號：面對國內外復雜的經濟環境，黨中央國務院有決心、有能力帶領全國人民，上下同行，眾志成城，共同頂住經濟下行的壓力，為全面建成小康社會和慶祝中華人民共和國成立70周年交出一份滿意的答卷。

　　[作者系中央黨校(行政學院)經濟學部教授、博士生導師]

（文章來源：中國經濟時報）

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