對癥下藥 推進社保征管制度改革

　　新頒布的《國稅地稅征管體制改革方案》明確從2019年1月1日起，由稅務部門負責包括各項社保繳費數額核定、征收在內的全部征繳環節。這是一項非常重要的改革，有助于化解社會保障改革中存在制度不統一、統籌層次低、征繳機制不合理、征收成本高、征收效率低等矛盾，無論在管理效率上，還是在規范性、公平性、互濟性等方面都是一個進步。

　　社會保障費征收基本現狀

　　對于我國社會保障費的征收現狀，可從以下幾個方面了解：

　　一是我國社保費征收政策沿革。我國社保費征收大致經歷了企業向中華全國總工會指定的銀行繳納勞動保險金，勞動保障部門負責征收社保以及稅務機關和社保機構二元主體征收幾個階段。

　　《深化國稅、地稅征管體制改革方案》要求“明確地稅部門對收費基金等的征管職責”。稅務總局2016年下半年決定，地稅機關2017年1月份起負責征收社保費。2017年開始河南省將社會保險費由社保經辦機構全責征收轉為稅務部門全責征收，但在轉移過渡初期，社保費核定職責并未完全轉移稅務部門。

　　新頒布的《國稅地稅征管體制改革方案》明確，從2019年1月1日起，將基本養老保險費、基本醫療保險費、失業保險費、工傷保險費、生育保險費等各項社會保險費交由稅務部門統一征收，稅務部門負責包括繳費數額核定、征收在內全部征繳環節，相當于采用稅務部門全責征收模式。

　　二是我國社保費征收機構現狀。我國現行的社會保險主要包括養老保險、醫療保險、失業保險、工傷保險和生育保險五種。實踐中，我國社會保險費實行是一些省市由地稅局征收和個別省市由社保部門征收的“雙主體，四模式”體制，具體分為社保部門全責征收、地稅部門非全責征收(社保部門核定，地稅部門代為征收)、地稅部門全責征收，社保經辦機構與稅務部門按險種分別混合征收等四種模式。

　　截至2018年底，全國有22個省級地區由稅務機關征收社保費，包括北京、天津在內其余14個省級地區社保費用仍由社保機構征收。由稅務部門征收的模式，一是稅務機關實行全責征收或單位繳費部分全責征收模式，實施地區至少有廣東、浙江、福建(部分險種)、遼寧、黑龍江、廈門和寧波7個省市。全責征收又分為“五費統征”、“三費統征”和“兩費統征”三種模式；二是其他省市采取委托代征模式，即非全責征收模式(稅務部門只負責社保費征收過程中的征收、劃解和追欠環節)，該模式又分為“五費代征”、“養老失業”和“外企、私企養老”代征三種。

　　三是我國社保費收支情況。截至2018年8月，全國企業職工基本養老保險、職工醫療保險、失業保險、工傷保險以及生育保險基金累計結余47264億元、17392億元、3712億元、1734億元、558億元。

　　在社保基金收入中，城鎮職工基本養老保險收入比重最大，2016年底占社保基金收入比重為65.45%，其次為醫療保險基金收入，2016年底占社保基金收入比重為24.43%。

　　在社保基金結余中，城鎮職工基本養老保險累計結余也最多，2016年底占社保基金累計結余比重為58.15%，其次為醫療保險基金，2016年底占社保基金累計結余比重為22.55%。從增長速度看，1999年至2016年社保基金收入年均增速為19.37%，社保基金支出年均增速為18.81%，當年結余年均增速為26.01%，累計結余年均增速為26.18%。

　　全責征收社保費的宏觀效應

　　新頒布的《國稅地稅征管體制改革方案》明確稅務部門全責征收模式。此項改革改變了以前社會保險碎片化征收局面，有利于建立“稅務征收、財政管理、社保發放、審計監督”社保費管理體制，同時也會帶來積極宏觀效應。

　　一是有利于擴大社保費征收面。自從1998年我國社保制度開始建立，就一直存在社保費征收面偏小問題，這個問題在由社保部門負責征收社保費的地區尤其嚴重。例如陜西省2016年養老保險參保繳費登記的企業僅為同期進行稅務登記企業的四分之一左右；湖南省社保部門2016年僅對同期進行稅務登記的私營企業和涉外企業總戶數的2.9%核定征收了社保費。

　　從2005年至2017年，在社保由稅務部門全責征收的浙江省，企業職工基本養老保險的參保人數由876.8萬人增長到3913萬人，年均增長12.19%，城鎮職工基本醫療保險參保人數、失業保險參保人數、工傷保險參保人數和生育保險參保人數年均增長為17.58%、9.1%、11.99%、10.4%和12.82%。五個主要險種參保人數均增長較快，基本實現全覆蓋。在基本養老保險由稅務部門全責征收的廣東，全省基本養老保險參保人數由2005年的1564.8萬人，增長到2017年的8434.02萬人，年均增長13.83%。而在社保費由社保部門征收的上海，2005年至2017年城鎮職工基本養老保險參保人員年均增長速度僅為5.9%。在社保由稅務部門代征的江蘇省，2009年全省企業職工養老保險、城鎮職工基本醫療保險覆蓋面分別達到98%和96%，2014年城鄉居民醫療和養老保險基本實現全覆蓋，社會保險主要險種覆蓋率達到95%以上。

　　二是增加社保費征收額并降低社保名義費率。截至2017年10月，在全國23個代征社保費省市稅務機關中，有7個地區是由稅務部門全責代征，這些地區社保費征收額年均增長率均較高，例如浙江省2005年開始社保費稅務代征，至2015年，社保費年均增長率為21.27%。2013年9月1日起，黑龍江省由原來社保部門征收改為由社保經辦部門下達征收計劃，委托地稅部門代征的征收方式，僅2013年后4個月就基本養老保險費增收46億元，入庫數218億元，平均增幅較前8個月提高47.7%。2017年河南省社保費由稅務部門征收，當年全省五項社會保險基金總收入為2636.55億元，比上年增加447.68億元，增長20.5%，全年基本養老保險基金收入1654.55億元，同比增長23.8%，其中征繳收入1044.4億元，同比增長36.6%。這些數據充分顯示了稅務部門征收社保費的優勢。

　　江蘇雖然是稅務代征，但由于是非全責征收，2016年全國社保費同比增長16.4%，江蘇省僅同比增長6.9%。浙江由于實行稅務全責征收，社保費收入同比增長17.6%。江蘇省2016年GDP為70116億元，而浙江省僅為47251.36億元，從人口看，江蘇省2016年為7998萬人，而浙江省僅為4910萬人。雖然江蘇GDP與人口總數都遠遠超過浙江，但由于江蘇稅務實行的是“社保核定，稅務征收”的非全責代征模式，使得江蘇社保收入遠小于經濟總量不如江蘇的浙江。數據顯示，由社保部門改為由地稅部門征收的省份，改革后，社保費收入增長率均有增長，并且由稅務全責征收的增幅明顯更大。

　　當前需要解決的問題

　　社保征管制度改革后，還存在以下需要解決的問題：

　　一是各地社保費率平衡問題。以基本養老保險費率為例，各地基本養老保險實際和名義繳費率均存在較大差異。基本養老保險實際繳費率是指基本養老保險繳費額與職工實際工資總額之比。調查顯示，企業基本養老保險實際繳費率存在較大差異。這主要是因為企業實際工資總額和繳費基數存在差距。差距之所以產生，是由于各地區對統籌賬戶的繳費基數往往規定了上限。

　　與基本養老保險實際繳費率相對應的是有關文件規定的基本養老保險繳費率。目前層面相關文件雖規定了具體繳費方法，但在實際執行中，各地均制訂了本地區的繳費比例和繳費基數，不僅沒有全國統一的標準，就是省級層面都沒有統一的標準，或者調低單位繳納的比例，或者調低繳納基數。一些繳費單位不按法定工資總額為基數，而是以最低工資等較低的標準作為繳費基數，使得實際繳費率偏低。

　　目前我國企業職工繳納的五項社保費名義綜合費率的簡單相加為40%左右，但各地費率不一，大體處于30.75%至40.75%之間，其中單位負擔應繳納的各項費率約為20.25%至30.25%，個人負擔為10.5%。

　　自2015年以來，我國先后降低或者階段性降低社會保險費率4次，總體的社保費率從41%降到37.25%。2016年5月1日起，國務院決定將各省企業職工基本養老保險單位繳費比率超過20%的全部降至20%，單位繳費比例為20%，且2015年底基金累計結余可支付月數超過9個月的，可階段性降低至19%；失業保險總費率從2%階段性降至1%-1.5%。2018年5月1日，國務院再次明確企業職工基本養老保險單位繳費比例超過19%的省(區、市)，以及按照《人力資源和社會保障部財政部關于階段性降低社會保險費率的通知》(人社部發[2016]36號)單位繳費比例降至19%的省(區、市)，基金累計結余可支付月數高于9個月的，可階段性執行19%的單位繳費比例至2019年4月30日。實施失業保險總費率1%的省(區、市)，延長階段性降低費率的期限至2019年4月30日。工傷保險基金累計結余可支付月數在18至23個月的統籌地區，可以現行費率為基礎下調50%。

　　如果不改變征管機制，由于原來社保費征收面不足，即使名義費率較高，征收數額仍然不夠。并且名義費率較高導致一些單位在繳納社保費時，往往選擇最低工資等較低的基數取代法定的職工工資總額基數。因此，要從根本上降低社保總體的名義費率，還有賴于提高社保征管效率。通過社保費征管機制改革可有效提高征收率，較大幅度降低社保費名義費率。

　　社保征管實踐也表明，在一些社保征收面較廣地區，由于征管效率提高，地方政府往往會按照社保基金收支情況，下調社保費率，從而進一步做實繳費基數，擴大參保數，形成地區社保繳納的良性循環。例如浙江省由于較早實行稅務機關全責征收社保，因此企業繳納城鎮職工基本養老保險的名義費率14%是全國較低的。

　　二是社保基金預算缺口彌補問題。2015年1月1日正式實施的新預算法規定：編制一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社保基金預算報請人民代表大會批準。政府的全部收入和支出都應納入預算，實行全口徑預算管理。規定“社會保險基金預算應當按照統籌層次和社會保險項目類別編制，做到收支平衡”。

　　社保收支已經納入預算管理，地方社會保險如果出現赤字，地方財政公共預算必須補貼，一般公共預算財政兜底，財稅部門只能在社保征繳方面做到應收盡收。否則，財稅部門權利和義務不對稱，不利于全口徑的預算管理。

　　三是社保征管相關制度法規配套缺位問題。目前與《社保法》相配套，對具體社保工作實施進行明確的行政法規和部門規章一直處于缺位的狀態。《社保法》頒布之前制定的不少規章條例仍被沿用，導致目前社保征管辦法不完整，征繳程序不明確，執法程序不健全。如在處罰社保欠繳方面，《社保法》規定，對未及時足額繳納社保可采取申請劃撥到申請扣押、查封等強制措施。但由于社保征收機構之間缺少制度銜接和信息溝通，征管實際中難以真正執行。

　　針對性政策建議

　　對于上述問題的解決方法，筆者建議如下：

　　一是社保費率各地區應漸進平衡。由于改革前社保費率各地區不相同，改革后如何在地區之間進行平衡成為最突出的問題。從先行采用稅務部門全責征收地區如浙江、黑龍江、河南等改革前后實際情況看，改由稅務部門全責征收社保后，不論是社保的覆蓋面還是社保基金的收入，均會有大幅增長，為這些地區較大幅度降低社保名義費率提供了堅實的征管基礎。

　　因此，完全可以在各地稅務部門接收社保費同時，分階段降低部分種類社保費名義費率。降低社保名義費率最有可為的是降低基本養老保險的名義費率，浙江企業實際繳納職工基本養老保險的費率僅為14%，但浙江2017年企業職工基本養老保險的累計結余為3592億元，是全國結余較多的省份之一。

　　參照已實行社保稅務全責征收地區的社保費率情況，并且考慮到在過渡初期，社保和稅務的銜接問題，保持政策的連續性和穩定性，可考慮在2018年5月降低名義費率的基礎上，規定本次社保費改革全面實施后，將各省企業職工基本養老保險單位繳費比率超過19%的全部降至18%，對單位繳費比例為18%，且2018年底基金累計結余可支付月數超過9個月的可降低至17%，然后再視改革推進情況進行后續調整。目前全國企業職工基本養老保險單位繳費比率最低的地區為12%，可見通過提升征管效率降低社保名義費率，尤其是基本養老保險的名義費率大有可為。

　　二是加強對社保費精算平衡設計。基本養老保險全國統籌，首先必須實現全國基本養老保險統一部門征收。但原來有些觀點之所以反對社保費由稅務部門征收或者反對社保費改稅，擔心的是不利于提高社保的統籌層次，這種觀點認為，由于區域之間發展不平衡，當提高基金收支統籌層次時，道德風險必將導致地方政府基金收入減少和基金支出規模大規模增加。這個觀點將社會保障費改稅或者社保費由稅務部門征收和社會保險所有的收支權歸屬中央等同起來，實際上社會保障費改稅并不一定要把社會保障收支權完全歸屬中央，或者提高級次。由于目前已有的社保征管模式造成各地的社保費率不一，因此必須分類考慮。

　　社會保障可分為全國性社會保障產品和地方性社會保障產品，對于具有“外溢性”社會保障產品，如基本養老保險，應該在全國范圍內進行統籌，統一全國的費率必須要視2019年改革后各地社保征管劃撥進度而定。費基、費率與繳費年限是社保基金精算平衡的關鍵要素。現行制度設計缺陷，在繳費義務人與政策、地方政府與中央政府的博弈中容易誘發逆向選擇和道德風險，導致精算失衡，需要統籌考慮。

　　三是社保征管制度和法規的配套。要注意社保征管制度和法規的配套問題。目前與《社保法》相配套，加緊對具體社保工作實施制定進行明確的行政法規和部門規章。對《社保法》頒布之前制定的不少仍被沿用的規章條例進行修訂。下一步，還應在生育保險和醫療保險兩險合并實施試點的基礎上制定明確的條例，規定兩險合并后的有關條例和法律。

（文章來源：中國證券報）

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