防范地方債務危機七策

　　近年來，地方政府債務的急劇累積和迅猛增長，已成為普遍性的問題，惡化了社會信用環境，潛伏著巨大的債務風險和誠信危機，已成為制約地方經濟社會持續、健康、和諧發展的障礙。正視地方政府債務現狀，澄清債務家底，積極尋求有效的化解對策，是貫徹實施新時代發展戰略，推動社會經濟持續快速健康發展的當務之急。

　　地方政府債務是一把“雙刃劍”。從積極方面，地方通過大規模融資推動城市化建設，為應對金融危機和擴大內需發揮了重要的作用。但從另一方面，無論是從微觀風險管理還是從宏觀經濟運行看，地方負債的融資行為風險對財政、金融、社會等都帶來了不同程度的危害。

　　地方政府債務形成的原因

　　(一)投資拉動型的經濟發展模式所致。長期以來，政府對地方的投資拉動是地方經濟發展的主要動力。然而，目前不少地方財力緊張，有限的資金不足以支撐經濟社會快速發展所需要的公共基礎設施和公共服務，迫使政府舉債。2009年，為了配合中央政府“4萬億”經濟刺激計劃，地方政府出臺的配套投資計劃總規模高達18萬億元，近乎4倍于中國的全年財政收入。根據有關數據顯示，地方政府支出的債務余額中，用于交通運輸、市政等基礎設施和能源建設占比高達60%以上。這些債務資金投入，加快了地方公路、鐵路、橋梁、機場、城市道路等基礎設施建設、促進了各地經濟社會發展。

　　(二)財政體制因素造成地方政府舉債。1994年分稅分級的財政管理體制改革，雖然提高了中央的宏觀調控能力，規范了稅制，但是其本質是中央和省級政府的兩級分稅，只是明確了中央和省兩級的稅權、財權和事權關系，而對我國五級行政體系中省級以下的市、縣、鄉三級政府依然是按照改革以前的分成制，這就必然導致事權與財權的逆向分離，即事權不斷下移而財權不斷上移，進而造成中央財政強，省級財政有保障，基層財政捉襟見肘的局面，致使省級以下財政缺乏穩定稅源，建設資金不足而尋求借債融資的突破就成了必然的選擇。

　　(三)政績考核體制不完善。自改革開放以來，我國現實的績效衡量常常都是以GDP為導向，官職升遷的激勵機制就自然落實在GDP的政績觀上。各地方政府都使出渾身解數大干快上，依靠“造城運動”推高地價、房價，增加土地出讓金收入，同時紛紛成立地方融資平臺、金融辦等機構大舉借債投資于房地產、形象工程等GDP見效快的行業，誘發投資饑渴，透支地方財力，積累債務，積聚風險。

　　(四)法制缺失、投融資不規范。當前，規范我國地方政府債務的具體法規沒有出臺，對地方政府債務進行管理的機構不明確。從現有的《預算法》角度看，地方政府被禁止進行赤字預算和舉借債務，但市場經濟的發展與現實法律的沖突，法律與中央法規的沖突，模糊了地方政府的視線，使地方政府以各種名義規避《預算法》的約束，投融資平臺遍及全國省市縣。缺失法律規范與監管的地方政府舉債融資陷入困境：一方面，地方經濟與社會的發展需要政府舉債融資，而法律又未賦予地方政府舉債融資權；另一方面，地方政府又違背法律不斷舉債融資，且數目驚人，隱藏著巨大風險。從法律的角度看，地方政府事權不清，財政體制分權不明，舉債權的行使缺少法律約束，是導致地方債務風險積聚的重要原因。需要通過深化改革和推進法治建設來著力解決。從解決問題的“差序”或“順位”看，依法界定各類主體的舉債權，并確保其行使能夠受到應有的法律約束，是防控債務風險的更為直接的法律保障。

　　(五)地方政府債務管理機制不健全。當前我國地方政府性債務管理嚴重滯后于地方政府債務發展的需要，成為地方政府債務面臨的最大風險。一是債務管理機構分散，管理基礎薄弱。目前各級地方政府均缺乏一個統一的組織機構來全面管理地方政府債務。二是償債制度不健全，償債意識不強。目前尚未出臺統一的地方政府性債務管理制度，雖然部分地方政府出臺了一些債務管理制度，但地方政府性債務的規�？刂啤㈩A算管理和風險預警等管理仍顯薄弱。在償債問題上，債務拖欠已經成為地方政府通常采用的手段，拖欠的債務也成為地方政府債務存量的重要組成部分。三是管理手段傳統，法律法規有待完善。目前從中央到地方對于地方政府債務管理都采取了一系列的措施，但主要沿用的還是傳統的行政手段，對地方政府債務進行全面管理的法律法規則較少，而且法規或辦法幾乎都是由地方政府制定并頒布。

　　化解地方政府債務的對策

　　(一)樹立新的發展理念，轉變經濟增長方式。

　　解決地方政府債務問題，要樹立“創新、協調、綠色、開放、共享”發展新理念，要改變現行的經濟增長方式，一是要從依靠投資、出口拉動向依靠消費、投資、出口協調拉動轉變，并且要依靠第一、第二、第三產業協同帶動轉變，要依靠科技創新轉變。二是從依靠地方政府債務拉動經濟增長轉為重點調整經濟結構，采取推進、引導、保障、控制和轉型五項原則實施財政政策的微調。通過財政擔保、貼息、稅收優惠和直接資金支持的手段，引導市場資本和企業按照的產業政策目標進行調整和升級，加快發展以旅游業和現代流通業為主體的第三產業，著力調優產業結構。大力實施品牌戰略，進一步優化產品結構。集中力量辦好各級園區，充分發揮工業園區產業集群、要素集聚、資源集約的“洼地”效應，打造經濟快速發展平臺。三是必須做大做強實體經濟，擴大稅源，筑牢稅基，保持一定的經濟增長速度。當然，這種發展不僅僅是單純追求經濟規模和總量，而是有質量、有效率、可持續、沒有泡沫因素的發展，只有實體經濟穩定發展了，債務風險的基礎得到了消除，地方政府債務危機就沒有了發生的土壤和條件。

　　(二)權責明確，合理確定地方政府的事權和財權。合理界定各級政府間事權、財權的前提是要按照受益范圍和效率的原則進行科學界定：一是合理界定省以下各級政府的事權范圍和財政支出責任。在目前財力向上層層集中的情況下，凡屬中央和省政府承擔的財政支出，中央和省級財政應切實加大財力保障力度，不得轉嫁給市、縣財政。凡委托市、縣政府承辦的事務，要足額安排專項撥款，不留資金缺口或要求市、縣財政配套。凡屬于共同事務，應根據受益程度，并考慮市、縣財政的承受能力，確定合理的負擔比例，積極探索共同事務的經費負擔辦法。二是合理劃分省以下各級政府收入。根據各級地方政府的財政支出責任劃分范圍以及收入分布結構，合理確定各級政府財政收入占全省財政收入的比重。適當調減企業所得稅和個人所得稅的上劃比例，調減財政困難縣市、革命老區體制上解和專項上解基數，減免市、縣財政借欠上級的體制性往來欠款，適當提高市、縣增量返還比例，充分調動市、縣超收增收的積極性和主動性。三是進一步規范省以下轉移支付制度。省級財政要按照有關客觀因素和開支標準，合理測算所屬市、縣級機關事業單位職工工資和政權正常運轉等基本財政支出需求。對市、縣財政收入不能滿足基本財政支出需求部分，省級財政要優化財政支出結構，采取壓縮本級支出和專項撥款等方式，積極籌措資金，增加一般性轉移支付逐步加以解決。四是根據鄉鎮財政經濟狀況，合理確定鄉鎮財政體制。對經濟比較發達、財力增長能夠滿足自身支出需要的鄉鎮，可以實施比較規范的分稅制財政體制；對經濟狀況較好、收支差額不大的鄉鎮，可以實施分稅制基礎上的收支包干型體制；對經濟欠發達、自身財力無法滿足需要的鄉鎮，可以實施縣管鄉的統收統支體制，財政收入直接上繳縣國庫，支出由縣財政統一安排，以切實緩解鄉鎮財政困難。

　　(三)樹立正確的政績觀，改革干部任用考核制度。一是要從行政和組織程序上規范地方領導的政績觀，要積極引導地方官員改變“以GDP為導向”的政績觀，樹立“以公共服務為中心”的政績觀。二是對地方政府領導干部的任用和政績考核，要定位于保證地方國有資產的保值增值的基點上，考核要看當地的經濟發展現狀，要根據當地的行業結構、生態結構、資源分布情況及人才、物力、財力的綜合分布情況、政府債務情況，預計當地的經濟發展態勢和地域綜合實力，全面評估地方領導干部的績效。以此逐步引導地方領導干部走出“只做表面文章”誤區。三是建立政府性債務考核問責機制。把政府性債務作為政績考核的一項重要指標，并將債務審計列入黨政主要領導干部經濟責任審計，將債務管理列入財政工作考核。要強化對各級人民政府任期內債務的舉借、使用和管理情況的考核、審計和責任追究，糾正不正確的政績觀。對脫離實際過度舉債、違法違規舉債或擔保、違規使用債務資金、惡意逃廢債務等行為，要追究相關責任人責任。在干部的管理使用方面，要把責任追究制度落到實處，以增強地方干部的責任心和使命感。

　　(四)按法辦事，地方政府舉債實行法治化。一是修改完善《預算法》等相關財政法律規范，明確地方公債發行的有關法律和制度，為完善地方財政投融資體系建立健全外部環境。通過立法來建立一個有效的地方政府債務監控系統，為中央政府監督地方政府債務狀況提供合法依據，避免財政風險甚至危機的發生。二是以法律形式強制進行與地方政府舉債相關的金融體制、社保體制、投融資體制等領域的配套改革及相應的法律框架建設，設立穩定可靠的財政風險準備金，減小財政風險的壓力。同時，健全地方金融機構的監管體系，強化監控和監管力度。三是合理制定政府舉債計劃，嚴格界定債務資金的投向范圍，建立債務清償機制。地方政府舉債的規模要依照法律程序和要求，與還債能力及可用財力相適應，舉債規模合理、切實可行，防止將來大規模還貸對財政帶來的沖擊。要加強政府債務歸口管理，緩解潛在的債務風險。要結合各級政府的財力，通過年度預算等途徑建立財政償債專用資金，用于地方政府債務清償。

　　(五)建立地方政府債務管理機構。加強地方債務管理。一是規范債務管理機構。目前，地方政府債務多頭管理、各自為政、責權不明，政府難以全面、準確地掌握債務的整體運行情況，不利于對債務實施系統有效的管理。因此，必須設立權責明確的地方政府債務管理機構，對債務進行動態管理，及時把握本級地方政府債務規模、結構、形成原因和變化趨勢。二是強化監管。要建立嚴格的債務資金投資決策機制，明確項目負責人的管理任務和償債責任，并強化債務資金使用的監督，規范地方政府投資規模和范圍。三是建立地方政府債務風險預警機制。制定包括直接顯性、直接隱性、或有顯性和或有隱性債務在內的完整的地方政府債務統計指標體系，并結合財政、經濟、社會發展相關指標，建立地方政府債務風險預警機制，運用負債率、債務率、資產負債率等監控指標對政府性債務的規模、結構和安全性進行實時跟蹤監測，并根據監測結果對風險水平進行評估，提前采取預防措施，防范債務風險和危機的發生。

　　(六)依法償債，規范地方政府債務償還機制。

　　一是應制定政府舉債償還法，對政府的舉債范圍、方式、規模、使用和監督等，進行法律規范。二是要明確償還責任，政府部門承諾或擔保的項目，由最終債務人償還。其中，有收益的項目所形成的政府債務，由項目收益償還；無收益的項目則由政府預算安排償還。三是要建立和規范償債責任制，按照“誰借、誰還、誰受益”的原則，建立相關項目單位的責權利與借用還相統一的償還機制。同時，將債務的“借用還”納入干部績效考評與離任考評的審計范圍。四是要建立政府債務償還準備金制度，這是完善和保障債務償還的重要基礎。地方政府相關部門必須每年按債務余額的一定比例設立償債基金，以防范借債風險的發生。同時，這項資金實行專戶管理，按比例提取，以當年地方可用財力安排預算。五是要積極推行債務信用評級制度。建立和完善一套預警、監測指標體系以評估地方債務的信用風險水平，并對債務實行跟蹤管理，規范相關支出行為，對不能及時償還債務的部門和政府，應嚴格限制其新上項目與政府支出。

　　(七)厘清地方政府債務，消化債務存量。一是開展債務情況摸底，并對債務進行分類清查，包括：預算內和預算外債務情況、以新債換舊債的債務置換情況、新老平臺債務本息償還與債務存量情況、PPP項目財政性資金和社會融資(含央企、地方國企、保險資金、民營企業等)的分攤結構情況、政府類產業基金情況等等。在摸清全部底子的基礎上研究分類化解辦法，證券化、企業化、民營化、混合化，統籌施策。二是增強還債計劃性。要按照債務的發生時間、形成原因、約定利率、還本付息等情況，建立債務臺賬，落實償債責任和途徑，列出還債時間表，增強還貸還債的計劃性和主動性，堅決避免債務多頭管理、各自為政、責任不清的局面。三是對債務要嚴格政策分類處理。對于確屬財政負責償還的債務，要著手建立償債準備金制度，采取預算內安排、預算外統籌、綜合政府資源性收益等措施，多渠道籌集償債資金，逐步清償。堅持新增財力首先用于消化赤字債務；對于可推向市場的負債項目，要加快推向市場，通過整體拍賣、資產重組、租賃經營等方式和途徑將債務交給各類市場主體消化；對于部門舉債項目，要按照“誰舉債、誰償還”的原則，責成部門制訂償債計劃，必要時可采取預算抵扣的方式，督促其逐步清償；對因中央和省政策造成的債務，要積極爭取政策支持作停息掛賬處理。世行貸款、亞洲開行貸款、國債資金在沒有償還的情況下，應嚴控舉借新債乃至停止舉借。

（文章來源：中國經濟時報）

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