積極財政政策應更好發揮結構優化功能

　　當前中央要求財政政策更加積極有其必要性。我國GDP增速從2010年的兩位數高速增長狀態一路向下尋求軟著陸和引領新常態，本來已基本上形成了L型轉換。從2015年下半年到現在，中國宏觀經濟運行一直是在6.7%到6.9%的一個很窄的區間里面波動。原本在探底完了以后乘勢再企穩，凝聚一個市場上比較有共識的向好預期是很有希望的，但是今年帶來了明顯的不確定性。

　　既然經濟已遭遇了不確定性和新的下行壓力，就必須按照宏觀調控的“相機抉擇”要領做出政策調整。政策調整的方向目前已經看得很清楚。今年以來，貨幣政策已經幾次出手，既有向三農的寬松，又有向中小微的寬松，最近還有向企業的寬松，所以實際上我認為目前的貨幣政策已經帶有穩健之中較全面寬松的特征。

　　中央已經明確積極的財政政策要更加積極。我認為積極財政政策的“更加積極”可以從幾個層面進行認識。

　　首先，何為“積極財政政策”？1998年我們首次使用“積極財政政策”這一概念。從中文的詞意來說，這個表達比較含蓄。實際上亞洲經濟危機發生以后，我們需要有適度的政策刺激與擴張。同時，除了擴張性以外，財政政策還有它自己不可替代的結構優化功能，要把它的功能更著力地發揮好，這樣合在一起，才是財政政策的積極與更加積極。

　　其次，財政政策要配合貨幣政策來實施總量擴張，那么它擴張度加碼的操作空間，一定會涉及提高赤字率。從流程上來說，財政部門是必須走預算程序來提高赤字率、加大發債規模的。今年還看不到這方面跡象，所以只能說不排除明年和后續年度有必要的話，赤字率會有所提高，負債規模繼續擴大。

　　3%是一個心理關口，即當年歐盟成員國簽馬約的時候取的整數關口，然而一般而言，財政赤字率提高到3%也不會有什么大的風險。從歐盟的經驗來看，世界金融危機發生之后，歐盟成員國也沒有守住3%的預警線，實踐證明適當超出一些，不會有特別大的問題。但一定要審慎考慮。

　　再者，提高赤字率不是積極財政的全部。前面提到，財政政策積極的定義里面非常重要的是優化結構。我認為優化結構應該納入當前中國所討論的財政政策“更加積極”，而且要特別加以強調。這個視角正是緊密結合中央反復強調的我們構建現代化經濟體系的主線，是供給側結構性改革。促進結構的優化、實施宏觀政策中的區別對待，主要是財政政策的功能。財政政策、貨幣政策協調中間會出現一些中國特色的事情，但回到基本認識，貨幣政策的操作總體上只能解決總量問題(而當下更多解決適當“松”的問題)，怎么處理好結構優化的問題，則須側重財政政策。積極財政政策更加積極，一定要在結構優化的方面，充分利用我們現在財政政策的內在功能，有所作為。

　　除了提高赤字率以外，從總量擴張，結構優化的角度來看，財政政策更加積極可以從以下幾個方面體現。

　　第一，掌握好各個年度的舉債規模

　　舉債規模跟赤字率提高正相關，如果適當提高赤字率，假定在未來幾年還本的壓力比較均勻，那么就應該更多地考慮每個年度適當多舉借一些公債。現在按照官方數據，公共部門債務占GDP的比重不到40%，這可以說是一個安全區內相對保守的狀態。有必要的話，我們可以在未來年度適當地提高到40%、45%甚至50%。2017年國內生產總值超過80萬億元，如果提高1個點是多少？1個點就是8000億元以上的舉債規模。要提高5個點，就是4萬億元以上的年度增加舉債規模，而且每年GDP基數還會抬高，所以舉債空間是有的。

　　但是也要警惕大家擔心的問題：官方數據并不包括人們議論紛紛的地方隱性債。地方隱性債到底是多少？目前沒有權威數字。《預算法》修訂之后，經過三輪的置換，十幾萬億的地方債存量基本消化掉了，轉成中國特色之下由政府牽頭安排、銀行金融機構也接受的中期債券。現在大家擔心的是跟著融資平臺的暗中操作，跟著產業引導基金，以及PPP概念之下地方政府卷進去產生更多新負債。它到底是多大的壓力？現在真的沒有一個很清晰的判斷。但我不認為會像有人所說的整個局面已經不可收拾。

　　媒體報道武漢“滿城挖”的新聞事件可以作為理解負債率的典型案例。媒體去武漢做采訪，最終出來的報道說武漢負債率高得一塌糊涂，似乎馬上要垮。好在政府有理性的判斷，后來武漢的整個發展過程沒有受到多大的干擾。現在武漢及周邊區域已乘勢待騰飛，一片大好形勢。我認為某一階段上適當增加負債不可怕，如驟然剎車，最壞的結果是：形成一大堆半拉子工程，老百姓已忍受了噪音、忍受了交通不便、忍受了種種的揚塵，結果本來應該得到的，再往下會越來越好的結果，卻出不來了。這就是一個典型案例：沖過瓶頸期，壓力釋放出來以后，風險一定是逐漸下降的。類似武漢這樣的發展過程，我覺得不要把它說得似乎是大禍臨頭，一定要理性分析。具體的地方隱性債還有待于加強調查研究，一方面注重防范風險，另外一方面也不要在這里面有意去渲染極端化的一些過度悲觀的說法。

　　第二，是結構性減稅

　　我國目前有18種正稅。企業所得稅方面，已經確定中小企業減半征收的政策到2020年以前不變，這個12.5%的稅率比特朗普減稅的力度大。小微企業納稅的“起征點”也已經抬得相當高。如果還有一個可以考慮的操作點，那就是企業的研發投入。9月21日，財政部、稅務總局、科技部聯合發布通知，明確提高企業研究開發費用稅前加計扣除比例有關政策，根據通知，企業開展研發活動中實際發生的研發費用，未形成無形資產計入當期損益的，在按規定據實扣除的基礎上，在2018年1月1日至2020年12月31日期間，再按照實際發生額的75%在稅前加計扣除；形成無形資產的，在上述期間按照無形資產成本的175%在稅前攤銷。這一項優惠，能否再提高其幅度，也可以討論。

　　除此之外，還需要看到中國企業的真實負擔，大量是稅外的。按我們研究者的說法：社保“五險一金”按國際比較而言明顯偏高，另外多如牛毛的行政性收費的規范性，是明顯不足的。中國整個企業負擔的變動和彈性空間，明顯比國際水平要大。如果真的要降低企業負擔，一定要把稅外各種各樣的負擔都放入眼界，看全景圖，以配套改革來減負。

　　第三，積極財政政策還應該包括支出結構的優化

　　這里面有一系列的擴大內需方面應該有所作為更積極的舉措。財政近些年來圍繞公共財政體系建設，已出臺了很多改革措施，特別是通過支出結構優化、落實預算管理的完整性、加強基本公共支出管理、開展支出績效評價等，直接或間接約束了政府行為，促進了政府職能轉變，對政府非規范性獲取收入起到了一定監督約束作用。但同時，對政府支出規模、支出責任的改革，即事權合理化改革的進展卻有限。

　　從1994年分稅制管理體制改革以來，從中央到地方談體制，必然強調要推進事權、財權、財力的對應，但目前事權的界定仍然需要進一步明晰化，與之相關的則是政府支出規模連年擴大，相應的制度制約不到位。行政成本的居高不下，與“大部制”、“扁平化”等攻堅克難的配套改革事項遠不到位，有十分重要的關聯，今年中央已有新一輪“大部制”改革的重要部署，要貫徹落實到位。

　　切實提高財政支出管理水平，還應體現在“少花錢，多辦事”，這要求制度創新、管理創新、技術創新互動的全面改革，需分別從這三方面著手，并加強三方改革互動。教育改革、科技創新也事關發揮科技“第一生產力”的重大作用。同時，財政應該以積極增加有效供給來引領擴大國內需求、釋放潛力，比如利用PPP模式對公共工程、基礎設施、產業新城建設運營、產業園區的開發等支持著超常規發展起來。還要以保障和改善民生為工作重點，進一步優化公共財政支出結構，切實地“把好鋼用在刀刃上”，重點強化民生領域財政投入和社會建設，為國民提供一個愈益完整、合理、精細的社會保障制度，讓老百姓有信心，減少消費方面的“預防性”儲蓄。

（文章來源：證券時報）

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