從地方政府收入結構視角看地方稅體系優化

　　當今世界各國的地方稅體系千差萬別，說明由于社會經濟現實復雜，地方稅體系沒有唯一的最優選擇，而是不同基于自身現實狀況和政府的主觀意圖，分別從多種多樣的次優選擇中選取了一種。

　　地方稅體系的優化是一個相當復雜的綜合性課題，不僅涉及中央和地方之間的事權劃分，而且還與地方政府收入結構密切相關。因此，討論地方稅體系的優化不能僅僅就稅收而論稅收，而應當從更廣泛的視角切入。

　　筆者認為，我國地方稅體系的優化應當在合理確定轉移支付數量的基礎上，分步驟實施，短期目標是側重于收入維度的地方稅體系優化，中長期目標是收入維度和權力維度并重的地方稅體系優化。

　　短期目標：側重于收入維度的地方稅體系優化

　　地方稅體系優化的前提是地方稅相關稅種的完善。當前，我國的不少地方稅種幾乎還在沿用上世紀80年代形成的基本制度，在30多年社會經濟高速發展的背景下，一些稅制已經嚴重脫離現實。因此，必須首先改革這些稅種的制度規定，才能討論地方稅體系的整體優化。

　　地方稅體系包括兩個維度：收入維度和權力維度，短期內我國地方稅體系的優化應當以收入維度為主。之所以如此，是因為在地方稅種不健全的情況下，同時從收入維度和權力維度實施地方稅體系優化難度較大，發生偏誤進而導致不良效應的風險較高。而先從收入維度優化地方稅體系，就能夠降低難度和風險，且能夠循序漸進地與收入維度和權力維度并重的地方稅體系優化相銜接。

　　收入維度為主的地方稅體系優化的主要工作是，逐步改革相關地方稅稅種，通過對稅收收入在中央和地方之間的合理分配使地方政府擁有必要的財力。同時，配合地方稅種的改革，小幅度下放稅收管理權限。

　　如此一來，在短期內，除劃定某些稅種為純粹的地方稅種之外，共享稅也能發揮巨大的作用。由于地方稅收入具體數量的確定涉及轉移支付數量，難以測算，因此筆者僅就某些重要的地方稅體系問題進行簡要探討。

　　首先，短期內很難有單一的地方稅主體稅種，需要多稅種及稅收分享共同撐起地方稅體系。房地產稅改革后可以作為重要的地方稅稅種，但筆者曾經對不同的房地產稅改革方案實施測算，發現房地產稅改革后雖然能夠在一定程度上提高稅收收入，但其短期內無法獨立充當基層政府的主體稅種，更不用說省級政府的主體稅種了。其他的地方稅稅種也無法獨立擔當此任，因此短期內地方稅體系應當是多稅種和稅收分享共同撐起。至于哪些稅種可以劃分為地方稅稅種，筆者認為不必拘泥于過多的所謂國外經驗限制——事實上，各國地方政府的主要稅收來源多種多樣，并沒有唯一確定的原則。因此，我國應當根據本國的地方稅稅種基礎、各地方稅的收入狀況、地方稅的調節特點等綜合考慮確定地方稅的稅種構成。

　　其次，增值稅和消費稅均可以作為共享稅種。筆者認為，消費稅不宜全部劃歸地方。1994年稅改時消費稅實際上是與增值稅相配合而設立的，因為崇尚中性的增值稅施行的是同一稅率從而弱化了調節功能，因此，才設立消費稅并將需要特別調節的商品納入其課征范圍。所以，消費稅承擔著重要的調節職能。若將消費稅劃歸地方，在未來地方稅管理權限也逐步下放的趨勢下，中央政府將失去一個重要的稅收調節工具。為了與下一步的地方稅體系優化順利銜接，消費稅在現階段可以作為共享稅存在，但為了避免地方政府行為扭曲，需要將課征環節從生產環節調整到批發零售環節。消費稅的主要收入來源于煙、酒、成品油和小汽車，通過對稅收制度的適當設計，課征環節的轉換還是可行的。消費稅作為共享稅后，可以促進地方政府重視本地消費環境的改善。對于增值稅和消費稅的分享比例，可以依據地方政府的收入需求、其他地方稅能夠提供的稅收數量等加以確定。

　　最后，在地方稅稅種改革過程中，可嘗試小幅度下放一些稅收管理權限。比如，中央可以對房地產稅等地方稅種設定一定的稅率區間，由地方自行確定本地的實際稅率；對于某些不會導致稅收競爭的稅收優惠政策，適當擴大地方的決定權，等等。

　　中長期目標：收入維度與權力維度并重的地方稅體系優化

　　作為一個幅員遼闊的大國，在中央政府保持足夠治理能力的同時，使地方政府具有一定的治理能力也非常重要，而地方稅體系中的地方自治稅收是地方政府治理的一個必要工具。

　　因此，就中長期而言，我國地方稅體系優化的目標應當是，適當提高地方稅體系中地方自治稅收的比重，賦予地方政府必要的稅收管理權限，使得地方稅體系在為地方政府提供必要財力的同時，也為其提供必要的治理工具。

　　一方面，適當弱化稅收分享，強化地方自治稅收。可以保持必要的稅收分享，但不能將其作為地方稅收的主要來源。在本階段，一方面原有地方稅種的改革已經告一段落，這些稅種本身能夠籌措相當的稅收收入；另一方面，有些稅收分享可以適當調整，如可以取消消費稅共享，而改為中央和地方對于同一稅基按照各自稅率分別課征，即設立獨立的地方消費稅。這種方式的優勢在于，一方面保留了中央政府對于消費稅調控職能的掌握，另一方面也在給予地方政府必要財力的同時，賦予了地方政府一定的稅收調控能力。結合地方稅管理權限的適當下放，地方政府可以經中央批準適當調整本地的消費稅制度，使得稅收工具更加靈活。

　　另一方面，賦予地方政府必要的稅收管理權限。在本階段，可以在前期地方稅種改革的基礎上，再適當下放區域性稅種的稅收管理權限，如放寬中央確定的某些地方稅種的稅率區間、允許地方政府經中央批準對某些稅種的課稅范圍和稅目實施調整、允許地方政府在中央確定的范圍內實施稅收優惠，甚至對于某些具有濃厚地方色彩的稅基，經中央同意后開征新的地方稅等。但是，這種地方稅收管理權限的下放應當有必要的配套措施，即完善規范中央和地方各自權力和義務的相關法律。 (作者單位：山東大學經濟學院)

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